Gefährdet ein Rahmenabkommen mit der EU unsere Demokratie?

Montag, 5. September, 2016 0 No tags Permalink 0

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Welche Auswirkungen hätte das von der EU verlangte Rahmenabkommen oder gar ein EU-Beitritt auf unsere Demokratie? Darüber diskutieren am 15. September 2016 um 19:00 Uhr in Basel im «Unternehmen Mitte» die drei Experten Andreas Glaser, Lorenz Langer und Luca Gobbo zusammen mit Christa Tobler vom Europainstitut Basel, die das Gespräch moderiert. Organisatorin der Podiumsdiskussion ist die Neue Europäische Bewegung Schweiz (Nebs) Sektion Basel.

Worum geht es?

Ohne einheitliches Recht keinen Binnenmarkt

Ziel aller Staaten, die in irgendeiner Form am europäischen Binnenmarkt teilnehmen – sei es als EU-Mitglied, als EWR-Mitglied oder wie die Schweiz via die Bilateralen Verträge –, ist eine Vereinheitlichung des Rechts, das diesen Binnenmarkt regelt. Die Rechtsvereinheitlichung ist ein abgeleitetes, notwendiges Ziel, welches man «wollen muss», denn ohne gemeinsame Regeln gibt es auch keinen gemeinsamen Binnenmarkt.

Abgesehen davon, dass die Schweiz nur teilweise («sektoriell») am Binnenmarkt partizipiert und damit auch nur einen Teil der EU-Rechtsakte übernimmt, die den Binnenmarkt regeln – also abgesehen davon, dass in der Schweiz schon aus diesem Grund ein Schweiz-spezifisches Binnenmarkt-Recht gilt, besteht darüber hinaus die Gefahr, dass das einheitliche Recht des Binnenmarktes sich in verschiedene, einander widersprechende Rechtsbestände aufspaltet.

Ein solches Auseinanderdriften des gemeinsamen Rechts erfolgt beispielsweise dann, wenn Staaten wie die Schweiz, die nicht in der EU sind, aber am gemeinsamen Binnenmarkt teilnehmen, neues EU-Binnenmarkt-Recht nicht übernehmen oder bestehendes Binnenmarkt-Recht anders auslegen als die EU.

Auf diese Weise entsteht so etwas wie «eigenes gemeinsames» Binnenmarktrecht, «eigenes» EU-Recht. Dieses eigene «fremde Recht» wird als «Abkommensrecht» oder «materieller Rechtsbestand der Bilateralen Verträge» bezeichnet. (Es gibt streng genommen drei verschiedene Rechtsbestände, die den gemeinsamen Binnenmarkt regeln und in einen Widerspruch geraten können: EU-Recht, EWR-Recht und unser «eigenes» Abkommensrecht.)

Im Gegensatz zu den Bilateralen Verträgen kennt der EWR-Vertrag Mechanismen, die einer Auseinander-Entwicklung des gemeinsamen Rechts wirksam vorbeugen. So ist der Rechtsbestand des EWR beispielsweise nicht «statisch» wie der Rechtsbestand der Bilateralen Verträge, der durch «autonomen Nachvollzug» verzögert an neues EU-Recht angepasst wird, sondern EU-Recht wird «dynamisch» übernommen.

Im Interesse der Homogenität des Binnenmarkt-Rechts fordert die EU nun auch von der Schweiz einen mit dem EWR-Abkommen vergleichbaren Mechanismus. Die EU fordert mit anderen Worten einen «institutionellen Rahmen» für die Anpassung der bilateralen Abkommen an das sich weiter entwickelnde EU-Binnenmarkt-Recht, an den sich weiter entwickelnden «Besitzstand der EU», sowie einen «Streitbeilegungsmechanismus».

Ein solches Rahmenabkommen hätte Auswirkungen auf unser politisches System und unsere (direkt-)demokratischen Entscheidfindungsverfahren. Es droht – angeblich – ein Demokratie- respektive Souveränitätsverlust.

Risiken für unsere Demokratie

Obwohl sich gemäss den Juristen Glaser und Langer die wichtigsten demokratietheoretischen Fragen im Zusammenhang mit dem Erlass neuer Rechtsnormen durch die EU und ihrer Übernahme durch die Schweiz stellen, wird dieser Aspekt des Rahmenabkommens, also die «dynamische Rechtsübernahme», in der politischen aber auch wissenschaftlichen Debatte nicht vorrangig diskutiert. Im Vordergrund stehen die «fremden Richter», also Fragen im Zusammenhang mit der Streitbeilegung.

Unbestritten ist, dass für die formale Anpassung und Änderung der Bilateralen Verträge auch weiterhin die in der Bundesverfassung geregelten Verfahren gelten. Eine formale Änderung der Verträge unterliegt auch weiterhin dem fakultativen Staatsvertragsreferendum. Bei der Anpassung und Änderung der in den Verträgen für anwendbar erklärten Rechtsakte der EU droht der Schweiz allerdings, dass sie mit einem Rahmenabkommen Entscheidungsbefugnisse aus der Hand gibt. Glaser und Langer plädieren dafür, das Referendumsrecht bei wichtigen politischen Entscheiden auch im «sachlichen Regelungsbereich» der Bilateralen Verträge zu bewahren. Eine dynamisierte Rechtsübernahme sollte sich nur auf Gegenstände vorwiegend technischer Natur erstrecken.

Beim zweiten Regelungsgegenstand des Rahmenabkommens, der Streitbeilegung, droht in zweifacher Hinsicht ein Demokratiedefizit: Die Schweiz hat einerseits keine Möglichkeit, einen eigenen Richter beim Europäischen Gerichtshof (EuGH) zu stellen, und der EuGH könnte anderseits die ihm eingeräumten Kompetenzen überschreiten.

Auf eine demokratische Legitimation auch der Gerichte wird laut Glaser und Langer in der Schweiz mehr Wert gelegt als anderswo, selbst wenn damit eine Gefahr für die richterliche Unabhängigkeit einhergeht; und Geschichte und Funktion des Gerichtshofs zeigen eine Tendenz zu «richterlichem Aktivismus», zu «Rechtsetzung von der Richterbank». Der EuGH gilt als «Motor» oder «Werkstatt» der europäischen Integration. Treibende Kraft der Integration ist der Gerichtshof durch – je nach Sichtweise – kreative oder exzessive richterliche Rechtschöpfung. Der EuGH schöpft neues Recht in Berufung auf Allgemeine Rechtsgrundsätze oder im Rückgriff auf die Europäische Grundrechtecharta.

Allerdings ist der Gerichtshof Motor der Integration innerhalb der EU, nicht Motor des Einbezugs von Nicht-Mitgliedstaaten. Er unterscheidet daher zwischen bilateralem Recht und Unionsrecht, strebt also selbst nicht um jeden Preis Homogenität an, und betont die beschränkende Wirkung des bilateralen Rechts: Wer am idealistischen Projekt der «immer engeren Union der Völker Europas» nicht partizipiert, sondern von diesem Projekt nur in utilitaristischer Weise profitiert, soll auch nicht ganz gleichbehandelt werden.

Diese Praxis des Gerichtshofs relativiert laut Glaser und Langer die Gefahr, dass der EuGH die Schweiz in eine ungewollt beschleunigte Integration drängt, sie relativiert also die Gefahr eines sogenannten «schleichenden EU-Beitritts». Der Gerichtshof wird die Schweiz mit seiner Rechtsprechung umgekehrt eher daran erinnern, dass sie an der Integration Europas nicht teilhaben wollte.

Chancen für die Demokratie

Diese und weitere Fragen im Zusammenhang mit den Auswirkungen des Rahmenabkommens – oder gar eines EU-Beitritts – auf unser politisches System und unsere Selbstbestimmung werden am 15. September 2016 aufgeworfen und vertieft.

Wenn aber mit Blick auf den nationalen Politikrahmen ein Souveränitätsverlust beklagt wird, darf dies nicht vom Souveränitätsgewinn ablenken, der sich durch supranationale Zusammenarbeit ergibt. In einer globalisierten, interdependenten Welt können viele Aufgaben nur noch gemeinsam gelöst werden, und bezüglich solcher Aufgaben ist die nationale Souveränität eine stumpfe Waffe. Wirksam bezüglich Aufgaben, die sich nur gemeinsam lösen lassen, ist einzig eine «geteilte Souveränität».

Die Absolutsetzung der nationalen Souveränität durch Populisten täuscht in selbstbetrügerischer Weise über die reale Abhängigkeit von anderen hinweg. Selbstbestimmung muss ihre Grenzen, die Abhängigkeit von anderen und anderem, integrieren. Freiheit ohne Grenzen ist Wahn.

Die wichtigsten demokratietheoretischen Fragen stellen sich folglich nicht im Zusammenhang mit dem Erlass neuer Rechtsnormen durch die EU und deren Übernahme durch die Schweiz, sondern die wichtigste demokratiepolitische Frage ist und bleibt, ob die Schweiz irgendwann willens und bereit sein wird, als vollwertiges EU-Mitglied demokratisch am Rechtsetzungsprozess der EU zu partizipieren und über gemeinsames Recht mitzubestimmen anstatt dieses nur zu übernehmen.

Wissenschaft und Politik sind gefordert, Souveränitätsfragen nicht nur unter nationalem Blickwinkel betrachten. Der Gewinn politischer Handlungsfähigkeit (Souveränitätsgewinn) durch geteilte Souveränität ist beträchtlich. Die aktuelle Flüchtlingskrise zeigt die Folgen mangelnder Zusammenarbeit der Staaten Europas – aber wo diese Zusammenarbeit reibungslos klappt, wird dies selten registriert.

In Zeiten des nationalen Rückzugs ist es zwar schwierig und mitunter mühsam, für die Vorteile zu sensibilisieren, welche eine geteilte Souveränität den Bürgerinnen und Bürger Europas bringt – also für die Vorteile einer Abgabe von Souveränität an «Brüssel» –, aber umgekehrt auch herausfordernder. Selbst wenn eine EU-Mitgliedschaft der Schweiz zurzeit chancenlos ist, muss die Beitrittsoption Teil der Europadebatte bleiben. Die Beitrittschancen werden auch nicht grösser, wenn man den Demokratie- und Souveränitätsgewinn verschweigt, der in einem EU-Beitritt liegt.

Matthias Bertschinger, Präsident Nebs Sektion Basel.

Podiumsdiskussion: 15. September 2016, 19.00 Uhr, Unternehmen Mitte, Salon Beletage. Thema: Welche Auswirkungen hätte ein EU-Beitritt oder ein institutionelles Rahmenabkommen auf das politische System der Schweiz, unsere Institutionen, den Föderalismus, die Volksrechte? Es diskutieren: Prof. Dr. iur. Andreas Glaser, Lehrstuhl für Staats-, Verwaltungs- und Europarecht, Universität Zürich; Dr. iur Lorenz Langer, Zentrum für Demokratie, Aarau; Luca Gobbo, wissenschaftlicher Mitarbeiter Aussenpolitik der Konferenz der Kantonsregierungen; Prof. Dr. Christa Tobler, Europainstitut der Universität Basel (Moderation). Anschliessend Apéro.

 

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